Vol. 10 No 1 y 2 Enero-Diciembre 2002, San José, C.R. Seguridad Vial: Algunas consideraciones conceptuales

MSc. Roy Rojas Vargas
Coordinador Área de Desarrollo
Consejo de Seguridad Vial, *

Se ha escrito mucho en diferentes países sobre el tema de la Seguridad Vial o Seguridad de Tránsito, sin embargo, no existe consenso en torno a una definición de la misma. Para efectos del presente documento se entenderá la Seguridad Vial como: Todas las políticas, estrategias, normas, procedimientos y actividades en materia de ingeniería de tránsito, policía de tránsito, educación y promoción de la educación vial, que en forma integral, se formulen y ejecuten, con la finalidad de proteger a los usuarios del sistema de tránsito y su medio ambiente, asi como, contribuir en la construcción de una cultura armoniosa y de respeto de los derechos de los distintos actores que conforman dicho sistema.

Para entender la lógica de la seguridad vial será necesario enmarcarla, dentro del sistema de transportes por vías terrestres como su escenario inmediato, sin dejar de lado la influencia que tienen las variables del contexto (cultural, política, económica, tecnológica, social y de salud pública) en el funcionamiento de dicho sistema.

1.1 EL SISTEMA DE TRANSPORTE NACIONAL

El tránsito es la manifestación dinámica del funcionamiento del sistema de transporte, mismo que está integrado por personas que se desempeñan en sus distintos roles de conductor, pasajero y peatón; por vehículos; por vías de circulación nacionales y cantonales y por normas reguladoras, cuyo objetivo es el de posibilitar el traslado de personas de un lugar a otro.

El funcionamiento del sistema genera dos tipos de resultados:

Resultados Positivos:

• Permite a la población un mejor acceso a los servicios básicos.
• Contribuye de manera fundamental en el desarrollo integral del país. Promueve y facilita la comunicación, así como el fortalecimiento de los procesos de socialización entre los habitantes.

Resultados Negativos:

• Los accidentes de tránsito y sus consecuencias; la contaminación ambiental, producto de las emisiones; contaminación sónica, entre otras.

Según M. Blumental , los resultados negativos que se conocen por las estadísticas (accidentes y sus consecuencias), no constituyen el problema, sino su síntoma. Agrega el experto que los accidentes son la manifestación de las fallas del sistema más que de sus componentes aislados. Además, señala que el problema que generan los resultados negativos del sistema de transporte debe buscarse en los siguientes aspectos:

• Los valores
• Los Niveles de decisión
• Interacción usuarios/ vehículos/ medio
• Accidentes y sus consecuencias

1.2 CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE TRANSPORTE ASOCIADOS A LA SEGURIDAD

• Gestión del Sistema. Sus distintos aspectos son responsabilidad de variados sectores y niveles jurisdiccionales, no existe una responsabilidad global. Los distintos componentes están bajo el control de sectores gubernamentales y/o privados entre los que no existe una integración con los fines globales del sistema de transporte. También participan ramas profesionales variadas entre las que tampoco hay coordinación.
• Complejidad. Este es uno de los sistemas más complejos, ya que una multiplicidad de actores tiene el mismo interés, el cual en muchos casos se contrapone. Los accidentes de tránsito constituyen un problema de salud pública, pero también un problema social, económico, tecnológico, cultural y esto supone que los problemas y específicamente la seguridad, pueden ser analizados desde varios enfoques.
• Extensión del Sistema. El mismo abarca toda la geografía de un país. Funciona de día y de noche, todo el año, y bajo todas las condiciones climáticas.
• Conocimiento del Sistema. Los distintos componentes son sujetos de estudio de diferentes disciplinas. Entre ellas no existe una interrelación orientada hacia los objetivos específicos del sistema como tal. Esto constituye un obstáculo para la prevención de los accidentes de tránsito, que requieren de un enfoque interdisciplinario.
• Papel del Usuario. Mientras tanto, las vías de circulación y los vehículos basan su diseño, construcción y equipamiento en patrones uniformes, provenientes de países desarrollados. Las personas utilizan dichos medios con pautas que en cada país, e incluso región o ciudad, tienden a responder a la idiosincrasia del lugar. La adaptación al tránsito motorizado requiere tiempo y para muchos habitantes con hábitos rurales, el cambio es difícil.

Por otra parte, el tránsito no solo es un proceso técnico, sino sociocultural, lo cual implica la interrelación entre personas. Otra faceta importante en cuanto a las personas, se refiere a su aceptación del riesgo del tránsito como algo inevitable. Es habitual que el usuario promedio ignore qué sectores son responsables por aspectos deficientes y también que en muchos casos la gente debe tolerar un transporte inseguro, porque la otra alternativa es la de no tener transporte del todo.

Una vez analizado el proceso en que deviene el sistema de transporte y sus características vinculadas a su seguridad, será necesario analizar los accidentes de tránsito, como principal indicador de fallas en el sistema de transporte, la seguridad vial y su relación con el contexto social de un país.

1.3 ACCIDENTES DE TRÁNSITO: UNA NUEVA FORMA DE VIOLENCIA SOCIAL

Para efectos del presente documento, la definición de accidente de tránsito será:

"El descontrol de la energía cinética que manejan los conductores en el esfuerzo por desplazar sus vehículos dentro de las limitaciones impuestas por la infraestructura, las regulaciones y la presencia de otros usuarios. El fracaso en el control de dicha energía lleva al accidente. Ocurre en una vía pública con la participación de al menos un vehículo en movimiento, sus consecuencias son inmediatas y por lo general producen daños materiales, sociales y económicos así como lesiones y muerte"2.(Glizer, 1999)

Los vertiginosos cambios del entorno mundial han venido configurando la sociedad moderna que transita por el nuevo milenio. Dichos cambios han generado nuevas pautas de interacción entre el ser humano y su medio ambiente. En éste proceso se ha venido identificando lo que el autor denomina la paradoja del desarrollo, misma que se expresa en las nuevas formas de violencia social.

El ser humano para desarrollarse y darle un valor agregado a su existencia ha tenido inversamente a su propósito, que hostilizar su relación con sus semejantes y con su medio social, económico, cultural y ambiental. Esto ha generado como consecuencia grandes alteraciones en la armonía relacional hombre-entorno.

Una de las formas de violencia social más representativa que enfrentan las sociedades modernas son los accidentes de tránsito y Costa Rica no es la excepción.

El escenario en donde los accidentes de tráfico muestran su hostilidad es el sistema de tránsito, el cual sustenta su dinámica en la triada de la Seguridad Vial que se compone de 1- la vía y su entorno, 2- el vehículo y 3- el elemento humano en sus diferentes papeles de conductor, peatón y pasajero.

La Organización Panamericana de la Salud (O.P.S), cataloga los accidentes de tránsito como un problema social, tecnológico, cultural, económico, ambiental de alta complejidad y por el daño que produce a las personas, la familia, la comunidad y a la sociedad en general como un problema de Salud Pública.

Dicho organismo sustenta su afirmación en lo siguiente:

a- " Entre las causas de enfermedades que producen muerte a nivel mundial, se proyecta que los accidentes de tránsito pasarán del noveno lugar en 1990 a un tercer lugar en el año 2020 "5.

b-" En 1993, se registraron 3.5 millones de personas muertas por causa de accidentes de tráfico, lo cual la convierte en la principal causa de años-vida potenciales perdidos (AVPP).

c- Se estiman en el mundo 30 millones de personas discapacitadas como resultante de los accidentes de tránsito.

d- Se estima también que los costos por atención médica y pérdida de productividad alcanzan los $500.000 millones anualmente.

e- Se establece que los costos globales tangibles de los accidentes de tránsito, le representan a un país, aproximadamente un 1% de su Producto Interno Bruto (PIB) ".6

Lo anotado no considera las consecuencias que tienen carácter de intangible, como serían el efecto que produce en la dinámica familiar la pérdida de un ser querido, el estigma de la inseguridad que produce en la población la ocurrencia de accidentes de tránsito.

Por su parte, en Costa Rica se reproducen pautas de conducta violenta que a su vez se constituyen en factores de riesgo, tales como, "los piques", la conducción bajo los efectos de alcohol y otras drogas de abuso, los conductores temerarios que exceden los límites de velocidad y el señalamiento reglamentario, el no uso de los puentes peatonales y el cinturón de seguridad, el alto grado de descortesía con que se conduce y se camina por las vías públicas, la ausencia de dispositivos de seguridad en motociclistas y ciclistas, el uso indiscriminado de la publicidad a orilla de las vías, irrespeto a la luz roja, irrespeto a la autoridad del Policía de Tránsito.

Estas conductas perfilan una cultura inseguridad vial, que a todas luces representan múltiples formas de agresión y auto agresión entre los usuarios del sistema de tránsito.

Los accidentes de tránsito producen y reproducen fuentes complejas de violencia; atacan la economía, el ambiente, las personas en sus ámbitos físico, psicológico, el esquema de valores socioculturales, específicamente la protección, la solidaridad y el concepto que tiene la población de su calidad de vida.

1.4 MODELOS DE CAUSALIDAD

Al ser los accidentes de tránsito, el principal indicador de fallas en el sistema de transportes, se constituyen en una categoría de análisis suceptible de ser revisada con mayor detenimiento. Para lograr dicho cometido, será necesario exponer algunos modelos de causalidad, que permitan facilitar la explicación de la ocurrencia de los accidentes en las carreteras.

Se han identificado dos modelos de causalidad en accidentes de tránsito:

Modelo de Causalidad Prevalente

Cuando se dan las cifras tan reiteradas sobre el origen de los accidentes de tránsito, asignándole a las causas humanas un 90%, un 8% por causas mecánicas y un 2% por causas viales, se están asumiendo algunas premisas como:

1. Cada accidente se debió a una sola causa.
2. El factor humano tiene un papel determinante.
3. Las causas que preceden inmediatamente al accidente son las importantes.

Estas causas tienden a relacionarse con aquellos eventos y circunstancias inmediatos al accidente, presentándose una confusión de los conceptos de causa y culpa, lo cual contribuye a sesgar el criterio de prioridad otorgado en la identificación de responsables respecto al componente humano.

Como resultado, los programas preventivos enfatizan en la adaptación del usuario y el sistema de información realimenta esta conceptualización del problema, al jerarquizar fallas humanas como causales principales. Por variados motivos (sesgo profesional, inercia, interés en un enfoque centrado en el usuario, satisfacción de valores socioculturales que enfatizan la responsabilidad individual) esta forma de ver las cosas prevalece y es aceptada sin críticas por profesionales y responsables vinculados al tema.

Modelo Integral o Epidemiológico

El enfoque racional de la prevención de los accidentes de tránsito requiere ir más allá de las causas o factores inmediatos, obvios o visibles, buscando aquellos factores subyacentes más lejanos, que condicionan la presentación de los primeros.

" Aunque el comportamiento individual es claramente importante en la causalidad de las lesiones, el énfasis en la responsabilidad personal ignora el rol de los ambientes social, económico, político y físico, que en gran medida determinan el comportamiento."7

Las fallas humanas asociadas a la ocurrencia de los accidentes de tránsito son casi una constante y hasta podrían considerarse como un síntoma de los mismos. Lo importante es tratar de ver qué es lo que origina el síntoma, a qué se deben las fallas, para lo cual es necesario ir hacia atrás en el desarrollo del accidente, tanto en el tiempo como en la distancia, en relación con elmomento y lugar de su ocurrencia.

Dentro de este mismo modelo de causalidad, se concibe que el accidente y sus consecuencias responden a un proceso gradual del que él representa una culminación particular. Culminación que se vería como lógica y esperable si se estuviera al tanto de la suma de factores e interacciones que lo precedieron, de los que normalmente se tiene un conocimiento vago y parcial, que se busca cubrir con la recopilación de información sobre el hecho y sus circunstancias.

Este proceso gradual se ha denominado la historia natural del accidente; un proceso que describe su desarrollo y permite seguir las interrelaciones entre los distintos factores hasta sus resultados finales.

Según este concepto el proceso del accidente está dividido en tres etapas: Pre-accidente, Accidente y Post-accidente. Partiendo del accidente hacia atrás y hacia delante es difícil establecer límites precisos, pudiendo considerarse los años según el criterio que se privilegia.

En la etapa Pre-accidente actúan los factores que predisponen, condicionan y precipitan el accidente. En la etapa del accidente actúan aquellos factores capaces de agravar sus resultados. Estos factores agravantes de los resultados también pueden actuar en la tercera etapa.

En la etapa Post-accidente actúan los factores que pueden agravar los resultados del accidente, por ejemplo una deficiente o tardía atención de una emergencia.

Luego de exponer algunos modelos de acercamiento a la causalidad de los accidentes de tránsito, se considera fundamental el agregar una descripción de algunas formas de intervención en la promoción de la seguridad vial y la prevención de accidentes de tránsito.

1.5 ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN EN SEGURIDAD VIAL

En la mayoría de los países desarrollados, la evolución de las acciones de seguridad vial ha tenido un comportamiento por generaciones:(BID,1998 8).

La primera generación está caracterizada por la falta de conciencia del problema de la seguridad vial y si se dio, fue resuelto a través de las construcciones viales. Grandes autopistas nuevas, amplias carreteras, pasos circunvalares por poblaciones y comunidades, que proporcionaban secciones viales más seguras. Pero estas mejoras de seguridad no se daban en la red vial existente(antigua), sino correspondía a la mayor parte del tránsito y al mayor número creciente de heridos y muertos por accidentes de tránsito.

En la segunda generación, las acciones en seguridad vial tienen en cuenta el problema existente mediante una metodología sistemática para eliminar de la red vial los denominados puntos críticos. Los puntos críticos se identifican basados en la información disponible de los accidentes y se seleccionan los proyectos de mayor costo - efecto. Independientemente de las acciones de ingeniería vial, la legislación y la aplicación de la ley, se usan cada vez más para influenciar las conducta de los usuarios de las vías. Lo más importante es la introducción de límites generales de velocidad complementados con el control policial.

La tercera generación consideró que aunque es cierto que todos los trabajos en puntos críticos, son el producto de la relación costo-efecto, se necesita de un enfoque preventivo más amplio. A este enfoque de puntos críticos se agregan las acciones de seguridad vial como la sinergia aplicada a medidas de ingeniería, información para usuarios de las vías, y control policial.

Los tres aspectos anteriores trabajan bien cuando se aplican en áreas específicas, tales como exceso de velocidad, conflictos en intersecciones o conflictos con grupos de usuarios vulnerables de las vías, como peatones o ciclistas, o grupos de edades vulnerables como niños y ancianos. El enfoque abre un acercamiento multisectorial para la seguridad vial.

La cuarta generación, que surge en los noventas se denomina seguridad vial sostenible. Centra la atención en el desarrollo de un sistema de carreteras definido por la capacidad de los usuarios de las vías. El sistema no puede ser más complejo, que lo que el usuario más impotente pueda sortear de manera segura.

El concepto de un sistema sostenible se está desarrollando en los Países Bajos. Otro ejemplo es el sistema sueco Nil-Visión, avalado por el Parlamento en 1997, para muertos y heridos en el sistema de tránsito. Uno de los principios es la responsabilidad compartida entre el usuario de la vía y el propietario del sistema de carreteras:

• El Propietario del sistema es responsable por el planeamiento, diseño y codificación de carreteras en un ambiente seguro.
• El usuario de la vía es responsable por obedecer códigos y reglas.
• El Propietario del sistema tiene la más extensa responsabilidad para prevenir lesiones aun cuando un usuario de la vía sea inhábil para enfrentar el código de carreteras.

Algunas lecciones pueden aprenderse de las buenas y malas experiencias en los países de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), particularmente retomando las ideas de la tercera y cuarta generaciones de seguridad vial. Escogiendo la generación apropiada, en el lugar de seguir las cuatro, se pueden salvar un gran número de vidas humanas y costos sociales extraordinariamente altos.

Basados en la experiencia de los países de la OCDE, pueden hacerse las siguientes recomendaciones9:

1. Establecimiento de un Plan Nacional de Seguridad Vial y la organización necesaria para implementarlo, que podría ser un Consejo Nacional de Seguridad Vial, bajo la responsabilidad del gobierno, con representación de los diferentes sectores involucrados en seguridad vial, incluyendo el transporte, control, justicia, salud, educación, sociedad civil o municipios, empresa privada ( subrayado es del autor).

2. Delegación de la responsabilidad de la seguridad vial en las Administraciones Locales y el establecimiento de Consejos Regionales de Seguridad Vial. El papel de los Consejos Locales y Regionales debe ser, el definir metas y acciones, pero también asegurar la coordinación e el intercambio de experiencias entre los diferentes consejos y el Consejo Nacional. En ellos; debe apoyarse la participación local de entidades públicas y privadas.

3. Mejoramiento del sistema de información de accidentes de tránsito, estímulo a la investigación a nivel nacional y regional y mejoramiento de la localización de accidentes, mediante la introducción de un sistema de referencia con codificación de carreteras y postes de kilometraje. Debe prestarse especial atención a la capacitación y motivación de los oficiales de tránsito; responsables del registro de los accidentes. Esto es un elemento crucial y vulnerable, frecuentemente olvidado en la cadena de seguridad vial, aún en países desarrollados.

4. Orientar la información al público y las campañas de seguridad vial a grupos específicos de usuarios y a los riesgos específicos de muertes y heridos. El impacto de las campañas de información, es más alto cuando son respaldadas con legislación adecuada y por los controles policiales.

5. Concentrar programas de control policial en áreas donde las investigaciones de seguridad vial han probado su impacto, por ejemplo en el exceso de velocidad o conducir en estado de embriaguez. Introducir nueva tecnología para motivar a la Policía y para racionalizar su trabajo, por ejemplo el uso de medidores automáticos de velocidad o el control automático de pasos en rojo en intersecciones semaforizadas.

6. Hacer de la seguridad vial una parte integral de la construcción y administración vial. Los estándares de diseño y planeamiento deben ajustarse y debe institucionalizarse las auditorías en seguridad vial.

7. Formalizar un sistema de inspección de vehículos, licencias de tránsito y capacitación. Hacer obligatoria la capacitación para conductores profesionales y enfocarse hacia la práctica para nuevos conductores. Estudios han demostrado que el riesgo de accidentes es mucho mayor durante la primera mitad del año de conducción.

8. Involucrar al sector privado en trabajo de seguridad vial, para que las grandes compañías de transporte preparen su propia estratégia de seguridad vial y que la industria de seguros pueda desarrollar una actitud especial, utilizando la prima para influenciar el comportamiento de los conductores.

9. Fortalecer la capacidad de operación de las instituciones y evaluar las medidas individuales implementadas en seguridad vial.

Complementario al enfoque generacional de la evolución de las acciones en seguridad vial, planteado en el Informe sobre Seguridad Vial en América Latina y el Caribe, patrocinado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se tiene que aún persiste el modelo tradicional de las 4 E para orientar las intervenciones en el sistema de tránsito.

Dicho modelo clasifica las acciones en: Legislación, normas y su aplicación en el sistema de tránsito (ENFORCEMENT); Medidas de Ingeniería de Vías, Mecánicas, de Tránsito ( ENGENEERING ); Programas educativos dirigidos a los usuarios, campañas, formación y acreditación de postulantes a conductores ( EDUCATION ), y en los últimos años se han venido sumando sobre todo en países desarrollados, los sistemas de atención de rescate y emergencia ( EMERGENCY).

En los últimos años se han ido incorporando en algunos países latinoamericanos, entre ellos Costa Rica, nuevas estrategias que trascienden las tradicionales aunque no las descalifican, sino más bién, se conciben como complementarias como:

• Producción de políticas públicas locales: Se refiere a tomar en cuenta las especificidades geográficas, poblacionales, climáticas; aspectos culturales, recursos locales en la formulación y gestión de políticas que garanticen la efectividad de las intervenciones y comportamientos de los usuarios de una localidad determinada.
• Transectorialidad y multidisciplinaridad: Como elemento estratégico para una intervención integral en el sistema de tránsito. Consiste en la articulación e integración de visiones, misiones, políticas, estrategias, recursos, conocimientos en los distintos abordajes del sistema.
• Participación social: Incorporación de los municipios, la sociedad civil y la empresa privada como protagonistas en la construcción e implementación de políticas públicas de seguridad vial.
• Procesos de gestión local de la seguridad vial: Estos consisten en la implementación por parte de los distintos usuarios del Sistema de Tránsito de un país, sus regiones y sus comunidades, de metodologías diagnósticas participativas, de la formulación, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y proyectos con que se intervienen los problemas y necesidades de seguridad vial, según el contexto inmediato donde se manifiestan.
• Desconcentración-Descentralización: Las intervenciones más efectivas son aquellas que se ofrecen en forma articulada por parte del Estado, la sociedad civil y la empresa privada, en el lugar y el tiempo más cercano al lugar donde ocurren las situaciones que dan origen a las intervenciones. En materia de Seguridad Vial, dado el carácter dinámico de su problemática, se requiere de procesos de toma de decisiones descentralizadas y desconcentradas, en lo político, en lo técnico y lo financiero.
• Ingeniería con rostro humano: Se refiere a tomar en consideración las diferencias y necesidades especiales, que presentan los usuarios vulnerables del sistema de tránsito en los momentos e instancias decisorias de aplicación de las acciones ingenieriles.

BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA

LIBROS

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, MINISTERIO DE TRANSPORTE DE DINAMARCA, DIRECCIÓN DE CARRETERAS. Seguridad Vial en América Latina y el Caribe". Análisis de la Situación de Seguridad Vial en nueve Países, 1998. Primera Impresión. Publicado por Danish Road Directorate, Niels Juels Gade 13, DK-1059 Copenhagen K. Denmark, Marzo 1999.

GLIZER, I.M. Prevención de accidentes y lesiones. Conceptos, métodos y orientaciones para países en desarrollo. Publicación de la ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD. OFICINA SANITARIA PANAMERICANA. OFICINA REGIONAL DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD. Washington, D.C. 20037, E.U.A. Serie Paltex para Ejecutores de Programas de Salud N°29, Año 1993, 343 p.

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES. DIRECCIÓN DE PLANIFICACIÓN. Estadísticas del Sector Transporte 1997. Gestión Tecnológica. Editorama. San José, Costa Rica, Setiembre 1998, p17-18.

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES. CONSEJO DE SEGURIDAD VIAL. Memoria del Plan Nacional de Prevención de Accidentes de Tránsito. 1ª. Ed. San José, Costa Rica, Guillá Imprenta Litografía, Año 1997, p24.

WORLD HEALTH ORGANITATION. Psychosocial factors related to accidents in childhood and adolescense. Report on a WHO Technical Group,-Brussels, 29-31 January 1980. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1981, Euro Reports and studies N°46, p19.

ENTREVISTAS

MSc. Jan Henriksson, Director, Road Safety Division, Swedish Road Consulting AB - SWEROAD- 2000

Ing. José Cardita, Experto en Seguridad Vial, Global Road Safety Partnerships - GRSP-2001

MSc. Erik Sigfridsson, Consultor Senior, Road Safety Division, Swedish Road Consulting AB - SWEROAD- .2000

Dr. Fernando Rocabado Quevedo. Epidemiólogo Experto, Asesor de Promoción de la Salud, Organización Panamericana de la Salud. San José. Costa Rica. 2001.

REVISTAS

BLUMENTAL, M. Dimensions of traffic safety problem. Safety Research Review, Vol -12 N°1, Marzo 1968, p7-12.

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